周小川

  此文為周小川行長在2016年3月11日全國政協(xié)十二屆四次會議分組討論時的發(fā)言

  參加這一組討論，聽了大家關(guān)于產(chǎn)能過剩和轉(zhuǎn)崗就業(yè)等方面的發(fā)言，很受啟發(fā)。大家提出了很多重要意見，非常值得研究。今天，我發(fā)個言，主要講講產(chǎn)能過剩的問題。

  消化過剩產(chǎn)能，特別是在消化過剩產(chǎn)能中如何保護(hù)好職工的利益，如何解決好轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)等問題，是個非常重要的問題，也是非常復(fù)雜和綜合的問題。無論是從政協(xié)雙周座談會，還是國務(wù)院制定經(jīng)濟(jì)政策包括研究結(jié)構(gòu)性改革情況看，都很重視這個問題。

  我想和大家討論兩個方面的問題：一是過剩產(chǎn)能是怎么產(chǎn)生的，今后能否減少再發(fā)生嚴(yán)重過剩產(chǎn)能的情況，從而減少調(diào)整的痛苦；二是在當(dāng)前化解過剩產(chǎn)能過程中，有哪些政策性問題應(yīng)該加以重視、研究解決好。就這兩個問題談一點(diǎn)看法。

  一、關(guān)于產(chǎn)能過剩的形成

  從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律講，由于技術(shù)的發(fā)展、社會的變化以及需求的變化，產(chǎn)能的利用率狀況肯定是不斷變化的。有些產(chǎn)能在投資時是很有用的，但過一段時間可能就在技術(shù)上過時了，再過一段時間就變成過剩的了，需要消化?，F(xiàn)在的職工也很難像以往那樣學(xué)一門本事，就能干一輩子，中間可能需要轉(zhuǎn)崗、再培訓(xùn)，以適應(yīng)社會的快速變化。特別是，最近二三十年，技術(shù)和社會的演變非常之快，從這個角度來說，過剩產(chǎn)能的出現(xiàn)并不奇怪。

  但是，有些過剩產(chǎn)能是由于我們政策、體制上的原因和對市場規(guī)律把握得不好造成的。首先，產(chǎn)能過剩在很大程度上與價格扭曲有關(guān)。有些行業(yè)上項(xiàng)目時，大家都表現(xiàn)得非常積極，這很可能是因?yàn)閮r格有問題。價格有問題也可能是稅收有問題間接造成的。不妨舉個例子，上世紀(jì)80年代末期90年代初，紡織能力過剩，后來不得不通過砸錠子來處理產(chǎn)能過剩。其中第一個原因就是因?yàn)閮r格扭曲，使大家一度覺得這個行業(yè)利潤非常高，有些資金就可以投資辦廠。那個時候，大量涌現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中在紡織行業(yè)。后來經(jīng)濟(jì)學(xué)專家的分析認(rèn)為，造成紡織產(chǎn)能過剩的一個原因是關(guān)稅政策存在扭曲，稱為有效關(guān)稅稅率出了問題：化纖顆粒的關(guān)稅非常低，而抽紗產(chǎn)品的關(guān)稅過高。這樣就人為導(dǎo)致國內(nèi)成品價格偏高、生產(chǎn)的附加價值顯得很高、利潤空間非常大，造成一種可以盈利的假象，吸引了大量投資。隨著我國貿(mào)易政策的改革、關(guān)稅扭曲的消失，后來發(fā)現(xiàn)該行業(yè)根本就沒有多大盈利空間?，F(xiàn)在，這類扭曲也還是存在的。

  第二個是環(huán)境成本。環(huán)境成本問題其實(shí)也是一種價格扭曲。理論上，如果有污染，首先得把污染治理打入成本，對污染物進(jìn)行處理；如果有碳排放的話，得要為碳排放承擔(dān)代價，所謂碳配額的做法就是要求排放者先購買這個配額，把代價計(jì)入成本和價格加以吸收。如果沒有吸收環(huán)境成本，價格就會失實(shí)，企業(yè)就會覺得這個行業(yè)的利潤挺高，投資就會增加，產(chǎn)能相應(yīng)增加，最終會產(chǎn)能過剩。以后對環(huán)境的要求一提高，對環(huán)境污染的罰款一增加，許多企業(yè)就會做不下來了，產(chǎn)能過剩就會暴露。

  第三，還有一類產(chǎn)能過剩跟貿(mào)易政策有關(guān)系。有些產(chǎn)能在投資時就是瞄準(zhǔn)出口市場的，比如光伏電源產(chǎn)業(yè)，對國內(nèi)市場來說，這些產(chǎn)品的價格偏高，當(dāng)時是接受不了的，所以主要是依賴出口。一旦國際貿(mào)易出現(xiàn)爭端，歐洲、美國針對中國進(jìn)行反傾銷，這些行業(yè)就會產(chǎn)能過剩。因此，一方面在投資的時候，就要對國際市場有充分估計(jì)；另一方面在全球貿(mào)易政策上，要強(qiáng)調(diào)不能出現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)主義，不得濫用貿(mào)易救濟(jì)措施，否則就會對發(fā)展中國家包括中國帶來不利影響。

  此外，從金融工作來講，過去有很多商業(yè)銀行在貸款導(dǎo)向方面、行業(yè)方面研究薄弱，業(yè)務(wù)過于粗放。如果是國家鼓勵的行業(yè)，銀行就貸款，貸款出現(xiàn)問題也不是銀行的錯；如果是國家禁止的行業(yè)，比如“兩高一資”行業(yè)，那就一概不能貸?！皟筛咭毁Y”其實(shí)覆蓋面很大，中間有一些細(xì)分的行業(yè)競爭力還是較強(qiáng)的，但國家既然給這些行業(yè)“戴帽子”了，反正就不能貸款，也不能發(fā)債，不能上市融資。所以，有些金融工作還是比較粗的，不能夠真正承擔(dān)責(zé)任，抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化。隨著經(jīng)濟(jì)周期發(fā)展，之前如對產(chǎn)能過剩行業(yè)支持較多，有些問題等到發(fā)現(xiàn)已為時偏晚。事后需要產(chǎn)能調(diào)整時，銀行反而會產(chǎn)生大量的不良資產(chǎn)，自身也深受其苦。

  當(dāng)然，某些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩也與需求方變化有關(guān)系。我國投資占GDP比重一度過大，需求比較多，導(dǎo)致對鋼材、水泥需求量過大，當(dāng)需求下降后，這些行業(yè)就會產(chǎn)能過剩。這種周期性波動，在其他許多國家也存在，但我國較突出。

  總之，產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，是個綜合性很強(qiáng)的問題，需要進(jìn)一步研究。通過研究，希望每過一個階段，我們都能從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少犯重復(fù)性錯誤，也使我們的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革搞得更好。

  二、關(guān)于過剩產(chǎn)能的化解

  第一，剛才大家講了很多應(yīng)對政策，我很受啟發(fā)。金融界也非常重視對這個問題的研究，提出各種政策建議。首先，職工的基本福利保障特別是養(yǎng)老、醫(yī)療的保障體系的有效性非常重要。這涉及勞動就業(yè)的靈活性大小，涉及如果需要去產(chǎn)能，職工能否順利解決轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)的問題。我們一直認(rèn)為養(yǎng)老金的改革是個非常重要的問題，過去有些問題就發(fā)生在這個環(huán)節(jié)。養(yǎng)老體制改革如果搞得好，痛苦就會少。歷史上，我們也有做得不夠的地方。回想起來，黨的十四屆三中全會就提出要建立“三支柱”型的養(yǎng)老保障體系，即社會統(tǒng)籌、個人賬戶和商業(yè)性保險(xiǎn)，但這么多年來，我們現(xiàn)收現(xiàn)付在保障體系所占的比例仍然相當(dāng)高，使得養(yǎng)老金交付比例過高。這個比例過高并不是說養(yǎng)老金使用得不合理，而是說現(xiàn)在的人還承擔(dān)著過去中老職工的養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)。

  其次，我們養(yǎng)老金賬戶的可攜帶性還是不夠的，即如果換工作需要換城市、換省份，攜帶養(yǎng)老金不夠靈活方便。改革方向不是簡單地搞大一統(tǒng)、全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這樣未必適應(yīng)中國的國情。類似地，還有醫(yī)療的問題。如果醫(yī)療能更多依靠醫(yī)療保險(xiǎn)，同時不管崗位怎么換，都可攜帶，這將有助于解決再就業(yè)問題。剛才大家提到，在有些以資源型生產(chǎn)為主的城市，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整從而涉及職工更換崗位時，如果養(yǎng)老、醫(yī)療保障能夠順利銜接，將是很有幫助的。

  第二，香港委員提到再就業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)確實(shí)非常重要，通過培訓(xùn)能夠?qū)ふ?、適應(yīng)新的就業(yè)崗位。如果一味地想延緩過剩產(chǎn)能的調(diào)整，是不現(xiàn)實(shí)的，必須尊重市場規(guī)律，找準(zhǔn)方向。同時，公共資源特別是財(cái)政要有一部分資金用于支持轉(zhuǎn)崗和新技能的再就業(yè)培訓(xùn)。就再就業(yè)培訓(xùn)大方向來講，服務(wù)業(yè)未來會有越來越多的就業(yè)機(jī)會。最近幾年，服務(wù)業(yè)的比重發(fā)生了比較大的變化。2011年，我國服務(wù)業(yè)占GDP的比重只有43%，2015年已達(dá)到50.5%，4年時間提高了7個多百分點(diǎn)。這個趨勢仍在持續(xù)，表明未來服務(wù)業(yè)方面有大量就業(yè)機(jī)會。服務(wù)業(yè)有各種不同行業(yè)，不是都屬于簡單勞動，有相當(dāng)一部分需要高技能。一部分服務(wù)業(yè)在準(zhǔn)入上仍存在“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”以及行政審批等問題，存在發(fā)展和吸收就業(yè)上的限制。

  第三，從社法委和法治的角度來說，我國破產(chǎn)法的執(zhí)行以及破產(chǎn)程序中的重組效率比較低。一提到破產(chǎn)，有人就覺得是強(qiáng)制企業(yè)關(guān)門，但實(shí)際上，破產(chǎn)首先是對經(jīng)營失敗或市場變化后的一種保護(hù)，有利于資源再配置。另外，破產(chǎn)法程序也是一個比較規(guī)范和方便的重組過程，破產(chǎn)重組可以調(diào)整債權(quán)人和股權(quán)人之間的關(guān)系，從而有利于企業(yè)的有效重組。破產(chǎn)程序可以對已有的債務(wù)加以處置，債權(quán)人委員會達(dá)成一致以后，如果覺得企業(yè)有重組、未來有生存的機(jī)會，矛盾就比較容易按程序調(diào)解。其他市場經(jīng)濟(jì)國家通過破產(chǎn)處理的案子是我國的幾十倍甚至幾百倍，這表明我們依靠法制的正式渠道在解決產(chǎn)能過剩和企業(yè)重組問題方面，依然任重道遠(yuǎn)。

  第四，推進(jìn)貿(mào)易政策改革，包括加強(qiáng)全球政策協(xié)調(diào)，非常重要。從全球分工來講，任何國家都有自己的比較優(yōu)勢，在有比較優(yōu)勢的環(huán)節(jié)，一國的產(chǎn)能是可以過剩的，過剩可以出口，只要你有競爭力。當(dāng)然，如果沒有競爭力還產(chǎn)能過剩，就只能自我壓縮了。有些國家和地區(qū)可以在某些產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)出競爭力，從而實(shí)現(xiàn)大量出口，同時本國短缺的商品就可以進(jìn)口。所以，貿(mào)易政策的全球協(xié)調(diào)和我們自身的貿(mào)易政策改革是非常重要的。換言之，不能簡單化地以產(chǎn)能是否超出國內(nèi)需求來衡量產(chǎn)能配置的合理性。

  第五，剛才聽張明森委員發(fā)言，說到國有企業(yè)在勞動用工、激勵機(jī)制和吸收再就業(yè)方面還存在這么多僵硬的政策，有些出乎意料。我們知道過去的確存在很多僵硬制度，沒想到改革這么多年了，國有企業(yè)還有這么多“老掉牙”的政策。確實(shí)要順應(yīng)市場變化，對過時的規(guī)定進(jìn)行大幅度清理，就像國務(wù)院清理行政審批一樣，這也應(yīng)是國有企業(yè)改革總體方案中的一部分。

  第六，從金融行業(yè)角度來講，去產(chǎn)能和去杠桿是相互聯(lián)系的。我國的杠桿率偏高，社會總債務(wù)率偏高，其中相當(dāng)大部分表現(xiàn)在工業(yè)企業(yè)債務(wù)融資偏高，即工業(yè)企業(yè)股本偏少、貸款和債券融資偏多。杠桿偏高，就會造成調(diào)整難，因?yàn)閭鶛?quán)、債務(wù)人之間協(xié)調(diào)難度更大。因此，如果能夠更好地發(fā)展直接融資、降低債務(wù)杠桿，在一定程度上也能使未來結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)重組變得更容易一些。

  今天，我借大家討論這個題目的機(jī)會，跟大家交換一下意見，互相交流?？傊?，如何能夠更好地解決過剩產(chǎn)能調(diào)整以及調(diào)整過程中職工利益和再就業(yè)的問題，很值得研究。希望將來與委員們繼續(xù)交流，并期待大家提出更多更好的意見。