2020年6月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)了《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排技術(shù)指南（2020年修訂版）》（環(huán)辦大氣函〔2020〕340號），2020年12月28日，工業(yè)和信息化部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原〔2020〕201號）。一個是重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)分級減排措施，一個是水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)要求，兩者都有一個共同點(diǎn)，水泥窯限時停產(chǎn)。但在政策執(zhí)行過程中，個別地方或企業(yè)往往存有選擇性執(zhí)行上述兩項措施的誤區(qū)，這就有必要從法律知識的角度，去學(xué)習(xí)和理解兩個文件的法律地位、性質(zhì)和效力，以及內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。必須重申：各相關(guān)部門和企業(yè)，既要執(zhí)行“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)業(yè)績分級及減排措施”，也必須嚴(yán)格執(zhí)行“水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)”。

中國水泥協(xié)會執(zhí)行會長孔祥忠

一、“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級及減排措施”與“水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)”是國務(wù)院規(guī)定的行政措施

國務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，其中“規(guī)定行政措施”是國務(wù)院十八項職能中第一項職能的第一種類型，行政措施是國家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理活動時，針對具體的實際問題，所施行的單方面的決定和處理。它是應(yīng)用最為廣泛的一種國家行政管理手段，也是實施法律行政法規(guī)的重要方式。黨中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布或國務(wù)院辦公廳（國務(wù)院的日常辦事機(jī)構(gòu)）發(fā)布的行政規(guī)范性文件，均為國務(wù)院發(fā)布的典型的行政措施，在全國范圍內(nèi)普遍發(fā)生效力。

具體而言，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2018年6月16日），其中“六、堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”中關(guān)于“有效應(yīng)對重污染天氣”的核心內(nèi)容，重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級及減排措施，以及重點(diǎn)區(qū)域采暖季節(jié)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)，均作為有效應(yīng)對重污染天氣的兩項重點(diǎn)行政措施。此前，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號），其中“（七）推行錯峰生產(chǎn)”內(nèi)容中，明確了錯峰生產(chǎn)既是減輕采暖期大氣污染的環(huán)保措施，同時還是調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的生產(chǎn)措施。

可見，錯峰生產(chǎn)不僅僅與分級管控同是環(huán)保行政措施，還是具有化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的宏觀調(diào)控措施。

二、“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級及減排措施”是關(guān)于大氣污染防治的一般性行政措施；“水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)”是行業(yè)領(lǐng)域關(guān)于大氣污染防治的專門行政措施

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《重點(diǎn)污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級實施細(xì)則》及《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》等相關(guān)規(guī)范性文件，是在實施《中華人民共和國大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定，以及直接執(zhí)行《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》關(guān)于“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級及減排措施”原則性規(guī)定基礎(chǔ)上發(fā)布的大氣污染防治一般行政措施；而工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)的通知》，則是兩部門具體實施上述法律和國務(wù)院規(guī)范性文件的專門行政措施。

具體而言，根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，工業(yè)和信息化部等其他有關(guān)部委在各自職責(zé)范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境部具有建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)大氣污染防治工作的職責(zé)，工業(yè)和信息化部作為建材行業(yè)的主管部門，法律明確其具有行業(yè)管理職責(zé)范圍內(nèi)，單獨(dú)或者與生態(tài)環(huán)境部共同實施對大氣污染防治的監(jiān)督管理職責(zé)，可以會同生態(tài)環(huán)境主管部門，結(jié)合產(chǎn)業(yè)實際進(jìn)一步發(fā)布專門的環(huán)保行政措施。其中“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級及減排措施”是生態(tài)環(huán)境部針對重點(diǎn)行業(yè)大氣污染防治發(fā)布的一般性行政措施，“水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)”是工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的，專門防治大氣污染與化解水泥行業(yè)化解產(chǎn)能過剩并舉的行政措施，且是在生態(tài)環(huán)境部一般性大氣污染防治措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)采取的專門行政措施。

三、各相關(guān)部門和企業(yè)既要執(zhí)行“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級及減排措施”，也必須嚴(yán)格執(zhí)行“水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)”，不可陷入選擇性執(zhí)行前述兩項措施的誤區(qū)

“重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)績效分級及減排措施”是生態(tài)環(huán)境部針對重點(diǎn)行業(yè)發(fā)布的防治大氣污染的行政措施，“水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)”是工業(yè)和信息化部和生態(tài)環(huán)境部共同發(fā)布的，專門防治大氣污染與化解水泥行業(yè)化解產(chǎn)能過剩并舉的行政措施，兩項措施均為國務(wù)院的組成部門代表國務(wù)院依法履行職責(zé)、實施《中華人民共和國大氣污染防治法》而規(guī)定的行政措施，具有同等的法律性質(zhì)、地位和效力。

生態(tài)環(huán)境部門大氣污染防治一般性行政措施在各行業(yè)領(lǐng)域的具體實施，同時還依賴于包括工業(yè)和信息化部在內(nèi)的各行業(yè)在實施大氣污染防治的法律、國務(wù)院及其組成部門的行政措施中，各行業(yè)結(jié)合實際制定和采取更為嚴(yán)格的專門行政措施，或者同時依法采取差異化的大氣污染防治專門行政措施，均具有合法性與合理性。

四、必須正確理解和嚴(yán)格執(zhí)行分級減排措施和水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)，持續(xù)推進(jìn)水泥行業(yè)大氣污染防治和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

就水泥行業(yè)本身而言，分級減排措施是針對局部地區(qū)重污染時段的分級管控措施，重污染發(fā)生的時間不確定，企業(yè)停產(chǎn)時間長短不確定；常態(tài)化錯峰生產(chǎn)是根據(jù)各省熟料產(chǎn)能過剩程度、有規(guī)律的季節(jié)性污染物集中排放程度，以及企業(yè)庫存率變化，總體有計劃、各地有差異的事前制訂停窯減排和限產(chǎn)的措施。

《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥常態(tài)化錯峰生產(chǎn)的通知》中明確規(guī)定，“所有水泥熟料生產(chǎn)線都應(yīng)進(jìn)行錯峰生產(chǎn)”。當(dāng)一個省水泥企業(yè)都在執(zhí)行錯峰生產(chǎn)時段內(nèi)，又同時出現(xiàn)局部重污染天氣實施分級減排措施，則重污染區(qū)域內(nèi)水泥企業(yè)應(yīng)該優(yōu)先執(zhí)行錯峰生產(chǎn)，除了繼續(xù)停窯，必要時還要按分級減排措施規(guī)定關(guān)停其它生產(chǎn)設(shè)施。錯峰生產(chǎn)期間，任何企業(yè)都不可以用取得的各種資質(zhì)理由，或者其它任何理由拒絕執(zhí)行錯峰生產(chǎn)。

在非錯峰生產(chǎn)時段，遇重污染天氣時嚴(yán)格按照績效分級實施執(zhí)行。因重污染天氣部分企業(yè)按照分級減排措施停窯的天數(shù)，可以在下次錯峰生產(chǎn)時間內(nèi)予以一次或分次扣除。

對于有全年協(xié)同處置城市生活垃圾及有毒有害廢棄物等任務(wù)的生產(chǎn)線，要根據(jù)實際處置量，科學(xué)界定降低生產(chǎn)負(fù)荷的時間，不可以拿到處置資質(zhì)就絕對拒絕錯峰生產(chǎn)。

各省級行業(yè)協(xié)會要及時上報不執(zhí)行或少執(zhí)行錯峰生產(chǎn)的企業(yè)名單，中國水泥協(xié)會將按時在媒體上公開曝光不執(zhí)行行規(guī)行約、不守信、不開展錯峰生產(chǎn)的企業(yè)名單，并督促省級主管部門進(jìn)行約談，要求限制其生產(chǎn)線作為產(chǎn)能置換指標(biāo)交易。

五、結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)和供給側(cè)改革是水泥行業(yè)當(dāng)前和今后長期的任務(wù)，是衡量行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的兩大標(biāo)準(zhǔn)。水泥企業(yè)環(huán)境生態(tài)的優(yōu)劣，可以在生產(chǎn)線上和廠容廠貌里看得見，可以用科學(xué)檢測數(shù)據(jù)來比較；而水泥行業(yè)發(fā)展生態(tài)的好壞則在于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)心格局大小，一個受人尊重的企業(yè)中，必定矗立著一個對社會責(zé)任有擔(dān)當(dāng)，對行業(yè)發(fā)展有貢獻(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)人。正確理解和嚴(yán)格執(zhí)行好這兩項對環(huán)境保護(hù)降污染有利，對企業(yè)效益穩(wěn)增長有利，對行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有利的利好政策，是我們每一個企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)有的政治站位，也是衡量水泥企業(yè)環(huán)境生態(tài)和行業(yè)發(fā)展生態(tài)的試金石。